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无线电管理行政执法工作现状及建议

 论文栏目:无线电论文     更新时间:2019/11/20 15:48:27   

摘要:为了更好地贯彻落实新修订的《中华人民共和国无线电管理条例》,推进无线电管理行政执法工作,文章系统分析了广东省无线电管理行政执法工作的现状和问题,并提出解决问题的建议。

关键词:无线电管理;行政执法

1广东省无线电管理行政执法工作的现状

行政执法是指行政执法主体及其行政执法人员依法行使行政职权、履行行政职责的行为。本文的无线电管理行政执法工作特指无线电管理部门行使行政检查、行政处罚、行政强制职责的行为。在新修订的《中华人民共和国无线电管理条例》(以下简称新《条例》)颁布实施之后,广东省借省级事业单位改革试点的东风,在省一级成立了无线电监测与监督检查处,负责组织全省无线电管理的监督检查及相关行政处罚工作,以加强对执法工作的领导。2018年,根据《国家无线电办公室关于开展提升全国无线电管理机构执法能力专项行动的通知》(国无办〔2018〕2号)要求,广东省从机制制度建设、人员队伍与技术设施建设和履行职责三大方面开展了一系列工作,为广东省无线电管理行政执法工作的开展奠定了良好基础。(1)机制制度建设方面①初步理顺了以委托方式实施的行政执法组织机制为适应新《条例》确定的国家和省二级无线电管理体制,广东省通过委托执法方式,解决地市无线电管理机构依法行使职权的问题。2018年1月,广东省人民政府以省政府令的形式发布《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由各地级以上市实施的决定》,将包括两项行政处罚、四项行政检查的共16项省级无线电管理行政职权事项调整为由各地级以上市无线电管理机构负责实施。2018年3月,广东省经信委与21个地市无线电管理机构签订了为期1年的书面委托协议并报省编办备案,明确了委托执行方式、双方的权利义务、责任划分、监督措施等;2018年5月,印发了《地级以上市无线电管理机构实施受委托行政职权事项操作指南(试行)》,以统一业务办理标准、流程,进一步做好委托事项的对接工作。至今,广东省继续以委托的方式开展无线电管理行政执法相关工作。②建立了基本的行政执法程序和制度一是推动《广东省无线电管理条例(修订)》的立法进程,《广东省无线电管理条例》已由广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2019年3月28日修订通过,自2019年7月1日起施行。二是规范建立执法程序和制度,编制印发了《广东省无线电管理行政处罚自由裁量权执行基准》《广东省经济和信息化委无线电干扰投诉和查处工作办法》《广东省经济和信息化委无线电管理行政执法案卷管理规定(试行)》《广东省经济和信息化委无线电管理行政执法罚没财物管理实施细则(试行)》等规章制度,确保各市执法工作有法可依、有章可循。(2)人员队伍和技术设施建设方面①行政执法队伍初步建立机构改革后,广东省级无线电管理机构行政执法人员全部重新考取换领了行政执法证,并督促地级以上无线电管理机构申领行政执法证,建立了全省无线电管理机构执法人员名录库。目前,广东省全省共有175名持有执法证的无线电管理行政执法人员,每个地市均配备了两名以上的行政执法人员,可以满足行政执法工作的基本要求。此外,以多种形式加强执法人员培训,特别是成功举办了2018年度广东省无线电管理行政执法演练活动,初步提升了全省无线电管理队伍的执法水平。②行政执法系统和执法设施基本配备广东省无线电管理业务云平台项目中开发了行政执法系统,建有行政执法系统移动端和行政执法数据库,但暂未正式启用。此外,广州、深圳、中山等市也分别建有市级的执法信息系统。全省21个地市无线电管理机构均配备多于两套执法记录设备,但大部分地市均没配备便携式打印机。(3)履行职责方面①行政执法工作面临挑战2014年至2018年全省无线电管理机构共办理行政处罚案件219宗、行政检查案件108宗、行政强制案件4宗。近年来广东省无线电管理机构组织了两项大规模的行政执法行动,其中2018年对全省所有调频广播电台的用频设台情况开展了专项检查,对民航、海事、铁路等部门主要频段的频率使用和在用无线电台(站)进行了专项随机抽查,全省共按要求检查电台926个,其中调频广播电台381个、民航台(站)227个、海事台(站)72个、铁路台(站)246个。2019年组织地市无线电管理机构,配合工信部无线电管理局开展了型号核准随机抽查专项工作,第一阶段共完成113个型号的抽查。但需要指出的是,新《条例》颁布实施以后,由于涉及机构调整和执法职能权限等方面的问题,导致行政执法工作一度处于停滞局面。②依托其他部门联合执法目前广东省在无线电管理行政执法中大多要依靠与公安、文化广播、工商等部门联合执法。在打击伪基站与“黑广播”等涉嫌违法犯罪行为方面,通过“广东省打击治理电信网络新型违法犯罪工作厅际联席会议”机制与省公安厅(刑侦局)等司法部门建立了协调机制,涉及的案件基本移交公安部门。在各类考试无线电安全保障工作中,配合主考部门,联合公安等部门对涉嫌利用无线电设备进行作弊的违法犯罪分子进行处理。③探索购买法律顾问服务开展执法工作近年来广东省工业和信息化厅已聘请广东胜伦律师事务所担任常年法律顾问并有律师常驻,由法规处统一对接法律顾问和组织重大行政执法决定合法性审查等工作。2014年至2018年,地级无线电管理机构仅有6个聘请了法律顾问,服务范围仅在合同、执法文书整理归档等方面。2018年,广东省工业和信息化厅通过采购服务,聘请广东纵横天正律师事务所为全省无线电管理机构的法律顾问,开展法律法规汇编、执法调研、监督检查执法现场咨询指导、业务培训等工作。

2广东省无线电管理行政执法工作存在的问题分析

广东省无线电管理行政执法工作已逐渐步入正轨,但仍遇到来自管理体制以及制度规范、执法环境、执法能力的挑战。存在一些突出问题,具体表现如下:(1)行政执法机制和制度有待完善①行政执法工作机制欠完备广东省以委托方式开展行政执法工作处于起步阶段,工作机制有待完善。一是在行政检查工作中发现,各地市无线电管理机构提交的记录不规范的情况比较突出,后续需由省统筹组织开展。二是仍有部分职权(如对违反无线电管制命令和无线电管制指令的行政处罚等6项行政处罚职责)未办理委托或下放。三是行政强制不能委托执行,造成在查处非法设台或打击伪基站与“黑广播”等工作中十分被动,使得地市无线电管理机构不能及时强制关机验证或扣留非法设备。四是委托执法模式所需要的程序繁多,如对一般程序的处罚都需要经过地市领导及省工信厅组织的审查,工作效率较低。五是委托执法模式所需要的监管机制还不够坚强有力,需要实践检验。②执法程序和制度较为繁琐,可操作性不强初步建立的执法程序和制度需要结合实际进一步细化。一是部分地市执法人员对行政执法工作流程和文书填写不熟悉,填写文书繁琐,执行不规范。二是对案卷和音视频证据资料没有规范统一保管。三是职业打假人、热心市民等无线电违法举报事件日益增多,而相关的程序和制度欠缺或不规范、不完善。因此,进一步细化相关程序和制度,健全无线电管理行政执法体系和综合评估体系需求迫切。③无线电管理行政执法取证困难在查处“黑广播”等违法设台时,时常遇到因房门被锁无法进入等情况,造成无线电管理行政执法取证困难。目前,只在无线电干扰排查方面制定了干扰排查报告编写规范,可定性作为行政处罚的取证材料。而在查处非法用频设台、频率使用许可后续监管方面,缺乏应用监测数据进行定量的相关规范。(2)人员队伍和技术设施能力有待提升①部分地市执法队伍力量薄弱,综合素质不高执法队伍力量参差不齐、综合素质不高。一是全省执法队伍人员数量与事权严重不匹配,统计数据显示仅广州、佛山等市持有执法证的执法人员较多,大部分地市持有执法证的执法人员较少,甚至有6个地市持执法证人员不足5人。二是全省无线电管理行政执法人员中并无法律相关专业毕业或通过国家司法考试的执法人员。三是2018年以前组织的行政执法培训次数较少,且培训方式单一,效果不明显。②执法设施信息化水平不高目前广东省无线电管理业务云平台项目中开发的行政执法系统和移动端功能还不完善,未经实践检验。而广州、深圳、中山等市分别建设的市级执法信息系统,未能与省对接,基本处于分散状态。(3)履行职责有待加强①执法力度不足新《条例》颁布后,由于管理体制改变,人员数量与事权严重不匹配,省级无线电管理工作基本处于应急状态,无线电执法工作基础十分薄弱,行政处罚、行政检查等行政执法工作严重滞后于管理工作需求。行政执法工作可以2017年作为前后的“分水岭”。2018年实施委托执法以来,在执行过程中所有地级市只能以省工信厅的名义行使执法权,这存在不少问题。一是审批权在省,耗时过长。二是案件是否归属于当地行政执法检查范围不明确,特别是地市与省之间的考核标准不同,导致基层为了应付检查而不得已按当地的要求办案。三是由于县区级无线电管理部门仍然没有得到授权,无法独立开展无线电行政管理工作,日常的无线电行政检查和监测都难以覆盖。四是由于体系不完善及技术手段、执法能力不足,鉴于当下执法程序要求规范、考核绩效评价苛刻等原因,地市无线电管理机构存在着“不能执法、不敢执法、不规范执法”等问题,执法人员担当精神不足,行政执法工作方式、方法相对滞后,发现问题以责令整改为主。②联合执法制度不完善由于无线电管理行政执法力量薄弱,通常以联合执法为主,但相关制度或工作程序缺乏统一规范。在联合执法中,如对“黑广播”、伪基站进行定位后,无线电管理行政人员如何开展后续调查取证、向公安部门移送违法线索等执法手续的操作程序和责任界限不明确。③法律顾问参与度不高虽然省和部分地市购买了法律顾问服务,但仅在审核合同、培训、审核案卷、调研、规范性文件制定等方面参与,2019年才逐步参与省级无线电管理机构组织的型号核准随机抽查工作,参与度不够。④普法宣传不够近年来,广东省通过多种途径加强无线电管理普法宣传。比如,新《条例》实施后,以科普宣传月方式向无线电用户、中小学生开展了普法宣传,但宣传方式比较单一,社会认可度不高。在查处影响重大的无线电干扰案件、完成重大活动无线电安全保障等工作后未及时把相关信息报送工业和信息化部、省政府,没有及时在相关媒体上进行报道,上级部门的关注和支持力度不够。

3对广东省无线电管理行政执法下一步工作的建议

针对无线电管理行政执法机制和制度有待完善、人员队伍和技术设施能力有待提升、履行职责有待加强三方面问题,特提出如下建议。(1)进一步理顺机制,建立高效执法工作制度和标准化的执法程序①完善与现行体制适应的工作机制为适应新《条例》确定的国家和省二级无线电管理体制,进一步完善委托执法的工作机制,特建议:一是在行政检查方面,由省统筹组织开展对频率和台站的专项检查,开展无线电设备的市场监管检查,规范统一工作程序和文书记录,做好“双随机、一公开”。二是在行政处罚方面,加强委托职权的监管,研究和优化处罚审批的流程,推进对违反无线电管制命令和无线电管制指令的行政处罚等6项行政处罚职责的委托或下放工作,解决或明确地市无线电管理机构执法证申领问题等。三是在行政强制方面,研究采用先行登记保存等处理执行方式解决行政强制不能委托等问题。②进一步细化工作制度和执法程序建立健全无线电管理行政执法体系和综合评估体系。一是加快《广东省无线电管理行政处罚裁量标准》等规范性文件修订工作。二是修订无线电管理行政执法案卷管理实施细则,进一步细化文书案卷格式和内容规范。三是制定电子案卷、音视频证据的管理程序。四是研究制定无线电违法举报处理办法和规范程序。五是整理相关法律法规汇编,编写行政执法工作手册等。③加强技术手段取证的规范性工作加强无线电监测数据的综合运用,针对无线电波看不见、摸不着等特点,编写可作为行政执法重要取证材料的监测数据记录和报告编写规范。一是推进无线电干扰查处的数据记录、排查报告编写规范的实施。二是研究制定对非法用频和设台行为进行无线电监测的监测数据记录和报告编写规范。三是研究制定合法合规地把频率使用率评价专项工作的监测数据用于频率许可后续监管的评价体系。(2)加强执法队伍和技术设施建设,提升执法水平①壮大执法队伍提升综合素质坚持专业技能与综合素质并重,采取多种形式打造一支政治过硬、能力过硬、作风过硬的人才队伍。一是推进县级以下无线电管理机构执法人员和各级无线电监测站技术人员参与无线电管理行政执法工作,壮大执法队伍。二是加强培训和组织演练,增强执法人员的实战技能。三是强化省市、部门之间的业务交流和合作,全面提升队伍的综合素质,向“一专多能”复合型人才发展。②推进行政执法信息化手段建设和应用提升行政执法的信息化水平。一是完善无线电管理综合业务云平台项目的行政执法系统的功能,推进行政执法系统和执法移动端的实际应用。二是研究行政执法系统与省和各地市执法考核部门的对接,做好考核和信息公开。三是探索建立基于人工智能的执法案例知识库。四是配套和完善全省数字化执法设施。(3)敢于担当,以点带面带动全省行政执法工作①强化责任担当,认真履职勇于打破思维惯性和工作惯性,广东省无线电管理机构在做好无线电管理行政执法顶层设计的基础上,要及时解决无线电行政执法专题调研发现的问题并落实提出的措施,直接参与执法工作,不断积累执法工作经验。全省无线电管理机构要提高认识、统一思想,以广州、深圳两市为示范点,促进中山、惠州、江门、东莞、肇庆、汕头、湛江等市行政执法工作更上一个台阶,以点带面带动全省其他地市行政执法的积极性,营造良好的法治环境。②加强部门协作,形成合力加强部门协作,加大联合执法力度。一是联合公安、文化广播、电信等部门,对伪基站与“黑广播”等非法设台继续保持高压态势,完善案件移交程序。二是联合公安和主考部门,做好各类考试无线电安全保障工作,推进利用无线电设备进行考试作弊的违法案件司法解释。三是联合民航、铁路、“三防”等重要无线电业务部门,完善对干扰重要无线电业务违法行为的取证和查处协作机制,加大《广东省无线电管理行政处罚裁量标准》执行力度。四是联合工商、质检等部门开展无线电发射设备专项监督检查。五是强化粤港澳大湾区无线电行业技术合作与交流,完善高效的粤港澳无线电干扰排查机制及中国香港、中国澳门国际机场无线电安全保障机制,加大对跨境伪基站与“黑广播”等非法设台的执法力度。③推广法律顾问服务,增加助力推进法律顾问全面参与无线电管理行政执法工作。一是推进法律顾问在执法现场协助执法人员做好咨询指导工作,规范执法程序。二是通过法律顾问,协助建立健全无线电管理行政执法体系和综合评估体系。三是利用法律顾问优质资源,做好执法人员培训工作。④做好法治宣传,树立权威通过多种途径做好无线电管理普法宣传。一是利用《广东省无线电管理条例》修订的契机,面向党政机关、无线电用户、中小学生等受众开展多种形式的法规科普宣传活动。二是在查处影响重大的无线电干扰案件、完成重大活动无线电安全保障等工作后,要及时把相关信息报送工业和信息化部、省政府,在相关媒体上进行报道,争取上级部门的关注和支持。三是配合国家做好与无线电管理相关的违法案件的司法解释,适时利用“两法平台”、广播电台、报纸等向公众宣传。四是加强与民航、铁路等重要无线电业务部门的协作,利用其资源进行无线电普法宣传。

相信杂志 作者:黄晓波 陈建光 李晓燕 单位:广州市无线电监测站 广东省工业和信息化厅

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